题上面临着严峻的考验，也在行政方面考验着大唐的官员和皇帝，一份奏折要是从波斯或者阿拉伯送到长安城，没有个把月是不可能的，飞鹰传书是用于血滴子的绝密情报传递，数量少，隐秘性强。不能公诸于众，所以当然要排除，那样的话，仅仅靠马力，会误了大事。
    在这样的前提下，加上朝廷官员屡屡上奏说奏折的数量空前庞大。他们已经不堪重负，急切的需要增加朝官来处理文件，李承乾不想造成朝官过于臃肿的情况，也不想做这种亡羊补牢的事情，他觉得把事情在源头处解决掉就好了，于是，他开始考虑恢复三级行政区划的可能性。
    汉代的三级区划制度之所以到了后期会造成军阀割据，就是在汉灵帝末年因为宗正刘焉的一个居心不良的谋划而造成的，那就是恢复州牧制度。给予州牧军政全权，用以歼灭各地黄巾军和其余的造反军队，稳定皇朝统治，汉灵帝不知道这是刘焉的居心不良，答应了，还封了刘焉一个益州牧，刘焉跑到蜀地做起了土皇帝，杀了朝廷任命的汉中太守。自保去了，天下之势就此变更。
    州牧拥有了军政财三权。本该分立的三权被一个人掌握，那么就很明显了，州牧就是一州的皇帝，而汉代的正统官职州刺史只有行政权，州牧制度只是在战时设置
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