我们为了揭示这些差别的一般原因，就必须区分君主与政府，正如我在前面已经区别了国家与主权者一样．行政官的共同体可以由数目或多或少的成员组成．我们已经说到，人民的数目愈多，则主权者对臣民的比率也就愈大；根据明确的类比，我们可以说政府对行政官的比率也是如此．然而，政府的全部力量既然始终就是国家的力量，所以也就丝毫不会发生变化．由此可见，政府愈是把这种力量消耗在自己成员的身上，则它剩下来所能运用在全体人民身上的力量也就愈小．因此，行政官的人数愈多，政府也就愈弱．因为这是条带有根本性的准则，所以就让我们来好好地阐述一下．在行政官个人的身上，我们可以区分三种本质不同的意志：首先是个人固有的意志，它只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，只有它牵涉到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言却是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被作为是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意．在一个完美的立法下，个别的或个人的意志应该是没有地位的，政府本身的团体意志应
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